2022年3月7日，中国民主促进会中央委员会官网（简称：民进网）报道了全国人大代表、鲁东老员工命科学学院特医食品研究院经理王晓洁关于制定《家庭事业促进法》的建议。这份建议是由2138com太阳集团孙明经理、郭大林老师共同起草，由王晓洁代表向全国人大提交。主要内容如下：

2022年1月17日，国务院新闻办举行了2021年国民经济运行情况新闻发布会，国家统计局公布了2021年我国人口统计的相关数据。2021年我国人口出生率为7.18‰，连续两年跌破10‰（即1%）。2021年出生率也是近72年（1950年以来）来的新低。在出生人口持续下降的同时，我国的老龄化程度也在不断加深。国家统计局的数据显示，2021年我国60岁及以上人口26736万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口20056万人，占全国人口的14.2%。人口老龄化与低生育并存是我国当前人口事业发展面临的难题。这一问题的解决，需要进一步激活“家庭”作为社会组织的功能，发挥其在促进生育、赡养老年人等人口事业方面的作用，因此，建议国家制定《家庭事业促进法》，将分散化的人口立法、政策统一到家庭事业之中。

一、立法的理由

（一）家庭模式的变化

根据第七次人口普查数据，2020年全国“一代户”的比重较10年前上升15.33%，达到了49.5%，非常接近50%。所谓“一代户”即同一辈人居住或单身居住落户的情况，包括独居、夫妻二人、空巢老人等。2010年，根据《中国人口与就业统计年鉴》的数据，“二代户”（最典型的就是一对夫妻带一个孩子的“三口之家”）的比重还高达47.83%，而10年的时间过去以后，2020年二代户的比重已经缩水到36.72%。即是说，中国目前的家庭模式出现了根本性的变化。在无论是善养老人，还是生育人口都主要依靠“二代户”“三代户”家庭的背景下，这种根本性的变化显然不利于人口问题的解决。因此，通过立法促进家庭事业发展，一方面能够提升公众对家庭功能的认知，激发其组建家庭的积极性，另一方面，法定的家庭事业促进措施可以保障家庭成员的权益、使得公众从组建家庭之中获得实际的收益。

（二）家庭在人口事业发展中的优势

相比较而言，家庭在解决人口问题，促进人口事业发展方面具有相对优势。以赡养老人为例，我国目前的养老模式主要有家庭养老、社区养老、社会机构养老三种模式。社会机构养老的特征是集中养老，其问题在于，社会养老需要老年人重新适应环境、重建人际关系，容易与他人（同住老人）发生冲突；生活成本高，额外支付基本生活设施租赁费用；缺少来自家人的精神慰籍。养老院、老年公寓等社会机构养老面临投入成本高，费用高等问题。而社区养老的问题在于，第一，社区居家养老服务站设施不够完善，在硬件设施中不能满足于老年人的各种需求。第二，社区养老服务专业化水平低，服务内容过于简单。因此，当前，家庭养老模式仍是我国赡养老人的主要模式，家庭养老功能只是弱化而不是消失，家庭仍然是老年人经济供养和精神慰藉的最重要来源。家庭在解决人口问题中可以依托家庭成员之间的血缘关系、伦理亲情，与商业化模式相比，具有更好的成本优势，效果优势。通过立法，可以强化赡养老人、生育人口、履行家庭责任的法律意识，藉由一系列权利义务、职权职责的设置，使家庭在促进人口事业中的优势得以凸显。

（三）目前的立法状况

家庭的社会功能包括生产职能、生育职能、生活职能、感情交往职能、扶养和赡养职能、教育职能和娱乐职能等，但应当进入我国法律视野，由法律规范者主要有生育、扶养赡养、教育三项职能。就目前来看，我国与家庭事业促进相关的立法有如下特点：第一，分散型立法。针对生育职能、赡养职能、教育职能、我国目前分别制定了《人口与计划生育法》《老年人权益保障法》《家庭教育促进法》，具体的实施办法则由政府部门各自进行立法予以贯彻。这些法律呈现如下特点。分散型立法的状况使得作为完整组织系统的家庭被根据不同的职能进行分割，由于不同的法律在调整对象上有所区别、因此在权利义务、政府职能职责设置等方面即会产生差异，而家庭的运行无法按照法律的类型化展开，不同职能的实现均需要借助家庭这一载体，分散型立法难免使家庭整体职能的发挥带来负面影响。第二，专门性不足。除《家庭教育促进法》外，上述两部立法在专门性上存在不足。这两部法律是以“个人”而非“家庭”为规范对象，法律规定的家庭成员之间的权利义务、政府应当履行的职责均是施加于个人之上，欠缺以家庭为对象，进行的专门法律规范。另外，上述两部立法中，对政府职责的规定不是很充分，需要进行更为专门和细致的规范。

从国外的立法来看，许多国家都为促进家庭事业进行了立法。有关促进生育的立法。日本目前给予儿童及其父母多方面的支持。2003年日本制定了《少子化社会对策基本法》，目前内阁设有少子化对策担当大臣。日本为初中及以下孩子发放每月1.3万日元的补贴，高中推行免费教育，并进一步充实大学奖学金。2005年，韩国制定《低生育、老龄化社会基本法》，并成立总统直属“低生育、老龄化社会委员会”和“低生育、老龄化社会政策本部”。为提倡早婚，并鼓励生育，韩国针对结婚、生育、子女养育等环节均制定了奖励政策。例如，政府面向月收入低于一定水平的新婚夫妇每年提供5万套保障性住房；为怀孕女性提供一定的产前诊查费用；给予产妇90天带薪假期，并给予男性3天的“生育假”；子女不满6岁时，女性可以有1年时间在家养育子女，每月可领取40至50万韩元（1美元约合1163韩元）的底薪，并保留职位等等。有关赡养老人的立法。英国早在1995年，就出台了《照料者（认可和服务）法案》，此后又陆续出台了《照料者（平等机会）法案》《工作与家庭法案》等，对家庭照料者给予政策支持：经济方面的支持，主要是提供照料者津贴、税收减免、陪同老人出行时的交通娱乐等方面的优惠；社会服务方面支持，照料者可以获得托管照料、家务帮助、心理辅导、照料者互助等支持性服务；就业和社会参与等方面支持，如根据家庭照料者的时间开设特别课程、进行远程教育或给予学费减免，另外在就业、假期等方面也可以获得特殊支持。美国2000年通过《美国老年法》第Ⅲ—Ｅ修正议案——全国照料者支持项目，将为60岁以上老人提供家庭照料的成年人作为受益人，明确为其提供信息服务、支持性服务、个人咨询服务、支持小组和培训服务、喘息照料以及补充性服务等项目，并可以提供住房、交通、法律和金融等多方面的照顾和优惠。新加坡1994年制定了《赡养父母法》，依照该法，凡拒绝赡养和资助贫困年迈父母者，其父母可以向法院起诉。如被告子女确实未尽赡养义务，法院将判决对其进行罚款或判处一年有期徒刑。1996年6月，该国又设立了赡养父母仲裁法庭，仲裁庭由律师、社会工作者和公民组成，地方法官担任主审，对于调解不成的赡养案件，由仲裁法庭开庭审理并进行裁决。

二、立法的建议

（一）《家庭事业促进法》的定位

《家庭事业促进法》的定位有三：第一，该法是以“家庭”为调整对象的法律。立法应当以家庭而非个人为调整对象，因此，该法主要不是规定家庭成员之间的权利义务，此点与《民法典》中的婚姻家庭篇相区别。家庭应作为一个主体所享有法律规定的权利和义务，承担相应的法律责任；第二，该法是促进家庭事业发展为目的的法律，因此，该法的主要内容应当是对政府职能职责，宏观政策等促进措施的规定。第三，该法是一部综合性立法，一方面综合了与促进家庭事业相关的不同立法、法规，另一方面综合了财政、税收、保险、教育、住房、就业等不同政府部门的职能职责，对地方立法或部门立法起到宏观指导作用。

（二）《家庭事业促进法》的体例与内容

在立法体例上，《家庭事业促进法》可以按照教育、生育、赡养扶养等不同家庭职能进行分章，鉴于《家庭教育促进法》已经公布，此项内容可以简略规定。每一章可以按照家庭责任、政府职责、社会支持三个维度进行设置。在立法内容上，该法应当针对阻碍家庭事业发展的问题进行规定，如从经济、就业、教育等方面展开。既要全面规定政府应当履行的职责、采取的措施，同时不能事无巨细，而是应当将不同部门的职责及措施中最主要的，最能解决问题的措施加以规定。如按照家庭征收个人所得税等。另外，还要对目前正在实行的政策转化为立法，如当前进行的户籍制度改革、积分落户等有利于促进家庭事业发展的政策。